Παράνομη η επιβολή διοικητικού προστίμου από την Αρχή Ραδιοτηλεόρασης χωρίς σαφή νομοθετική εξουσιοδότηση (ΑΣΔ)
Απόφαση DIASTASIS F.M. LIMITED v. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου, Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου αρ. 151/2021, ημερομηνίας 5 Οκτωβρίου 2026 — Η αρχή της νομιμότητας και η ασφάλεια δικαίου ως όρια της κυρωτικής εξουσίας της διοίκησης.
Η κύρωση αφορούσε τη μετάδοση της εκπομπής «Activistas» από τον ραδιοφωνικό σταθμό «107.4 ACTIVE» στις 27 Απριλίου 2017 και στηρίχθηκε σε παράβαση του άρθρου 26(1)(ε) του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Οργανισμών Νόμου, Ν. 7(Ι)/1998, καθώς και των Κανονισμών 21(3) και 28(1) των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών του 2000. Οι συγκεκριμένες διατάξεις αφορούν, μεταξύ άλλων, τον σεβασμό της προσωπικότητας, της τιμής, της υπόληψης και του ιδιωτικού βίου, καθώς και τη διασφάλιση δίκαιης, ορθής και αξιοπρεπούς συμπεριφοράς προς τα πρόσωπα που συμμετέχουν ή αναφέρονται σε εκπομπές.
Μολονότι ο μοναδικός λόγος έφεσης αφορούσε το δικαίωμα της εταιρείας σε προφορική ακρόαση ενώπιον του διοικητικού οργάνου, το Δικαστήριο έθεσε αυτεπαγγέλτως προς εξέταση ένα προγενέστερο και καθοριστικό ζήτημα: κατά πόσο οι νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις στις οποίες στηρίχθηκε η κύρωση θεμελίωναν πράγματι εξουσία επιβολής διοικητικού προστίμου για τη συγκεκριμένη συμπεριφορά. Έκρινε ότι το ζήτημα αυτό άπτεται της αρμοδιότητας της διοίκησης και των θεμελιωδών αρχών της νομιμότητας και της ασφάλειας δικαίου και, ως εκ τούτου, μπορούσε να εξεταστεί αυτεπαγγέλτως ως ζήτημα δημόσιας τάξης, παρά το γεγονός ότι δεν είχε περιληφθεί στους λόγους της προσφυγής ούτε είχε εξεταστεί πρωτοδίκως.
Εξετάζοντας το εφαρμοστέο νομοθετικό πλαίσιο, το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι το άρθρο 41Α(1) του Νόμου, το οποίο ρυθμίζει την επιβολή διοικητικών κυρώσεων, προβλέπει συγκεκριμένες κατηγορίες παραβάσεων για τις οποίες η Αρχή δύναται να επιβάλει κυρώσεις. Στις κατηγορίες αυτές περιλαμβάνονται ρητώς ορισμένες διατάξεις του Νόμου, όπως τα άρθρα 29, 30 και 44, καθώς και συγκεκριμένες υποχρεώσεις που αφορούν τους όρους της άδειας και την καταβολή τελών. Δεν περιλαμβάνονται, όμως, ούτε το άρθρο 26 ούτε οι Κανονισμοί 21(3) και 28(1), στους οποίους βασίστηκε η επίδικη διοικητική κύρωση. Το Δικαστήριο επισήμανε επίσης ότι το άρθρο 3(2)(γ) του Νόμου εξουσιοδοτεί την Αρχή να εξετάζει ζητήματα σχετικά με την τήρηση των αρχών του άρθρου 26, χρησιμοποιώντας διαφορετική διατύπωση από εκείνη που αφορά τις παραβάσεις των άρθρων 29 και 30. Η διαφοροποίηση αυτή θεωρήθηκε ουσιώδης, καθώς καταδεικνύει ότι ο νομοθέτης διέκρινε μεταξύ της διακήρυξης γενικών αρχών και της θέσπισης συγκεκριμένων παραβάσεων που μπορούν να επισύρουν διοικητικές κυρώσεις.
Περαιτέρω, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι το άρθρο 26(1)(ε) και οι Κανονισμοί 21(3) και 28(1) δεν περιέχουν διατύπωση που να προσδιορίζει ρητά τη σχετική συμπεριφορά ως διοικητικό παράπτωμα υποκείμενο σε κύρωση. Αντιθέτως, σε άλλες διατάξεις του ίδιου νομοθετικού και κανονιστικού πλαισίου ο νομοθέτης χρησιμοποιεί σαφείς απαγορευτικές ή επιτακτικές διατυπώσεις, όπως «απαγορεύεται», «οφείλουν» και «υποχρεούνται», όταν επιθυμεί να καθορίσει συγκεκριμένες απαγορευμένες συμπεριφορές. Ιδιαίτερη αναφορά έγινε στον Κανονισμό 28, ο οποίος, ενώ στην παράγραφό του (1) κατοχυρώνει την αρχή της δίκαιης, ορθής και αξιοπρεπούς συμπεριφοράς, στις επόμενες παραγράφους εξειδικεύει συγκεκριμένες απαγορευμένες ενέργειες με ρητή νομοθετική διατύπωση. Από τη σύγκριση αυτή το Δικαστήριο συνήγαγε ότι δεν επιτρέπεται να θεωρηθεί ότι κάθε παραβίαση μιας γενικής αρχής συνιστά αυτομάτως διοικητικό παράπτωμα που μπορεί να τιμωρηθεί με πρόστιμο.
Η κρίση του Δικαστηρίου στηρίχθηκε πρωτίστως στην αρχή της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, σύμφωνα με την οποία κάθε διοικητικό όργανο μπορεί να ενεργεί μόνο εντός των εξουσιών που του απονέμει ο νόμος. Η αρχή αυτή, η οποία συνδέεται άμεσα με την ασφάλεια δικαίου και το κράτος δικαίου, απαιτεί σαφή νομοθετική βάση για την επιβολή διοικητικών κυρώσεων. Το Δικαστήριο αναφέρθηκε, συναφώς, στο άρθρο 7 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και στην αρχή nullum crimen, nulla poena sine lege, σύμφωνα με την οποία δεν μπορεί να επιβληθεί κύρωση χωρίς επαρκώς σαφή και προβλέψιμη νομική βάση. Υπογράμμισε ότι οι εγγυήσεις αυτές μπορούν να καταλαμβάνουν και διοικητικές κυρώσεις που, υπό την αυτόνομη έννοια της ΕΣΔΑ, έχουν ποινικό χαρακτήρα, ενώ η απαίτηση ύπαρξης σαφούς νομικής βάσης ισχύει ακόμη και για κυρώσεις που δεν χαρακτηρίζονται ως ποινικές. Προς υποστήριξη της θέσης αυτής, παρέπεμψε, μεταξύ άλλων, στις αποφάσεις Engel and Others v. the Netherlands, Kononov v. Latvia, Maizena και SGS Belgium.
Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η αρχή της νομιμότητας δεν αποκλείει τη χρήση γενικών νομικών εννοιών ή αφηρημένων διατυπώσεων από τον νομοθέτη, ούτε απαιτεί την εξαντλητική εκ των προτέρων περιγραφή κάθε πιθανής περίπτωσης εφαρμογής ενός κανόνα. Επικαλέστηκε, στο πλαίσιο αυτό, τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στην υπόθεση Cantoni v. France, καθώς και τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την προβλεψιμότητα των κανόνων δικαίου. Ωστόσο, έκρινε ότι η συγκεκριμένη υπόθεση δεν αφορούσε δυσκολία ερμηνείας ενός γενικά διατυπωμένου κανόνα, αλλά την απουσία των επίδικων διατάξεων από την ειδική νομοθετική απαρίθμηση των περιπτώσεων για τις οποίες επιτρέπεται η επιβολή διοικητικών κυρώσεων. Κατά συνέπεια, δεν ήταν επιτρεπτή η διασταλτική ερμηνεία του νομοθετικού πλαισίου ώστε να επεκταθεί η κυρωτική εξουσία της Αρχής σε περιπτώσεις που ο νομοθέτης δεν είχε συμπεριλάβει ρητά.
Το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο εξέτασε επίσης την προηγούμενη απόφαση Αρχή Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου ν. Αντέννα Λτδ (2012) 3 ΑΑΔ 451, στην οποία είχε κριθεί ότι, υπό τις εκεί περιστάσεις, η επιβολή κυρώσεων βάσει του άρθρου 26(1) ήταν νόμιμη. Έκρινε, ωστόσο, ότι η απόφαση εκείνη δεν αποτελούσε δεσμευτικό προηγούμενο για το συγκεκριμένο ζήτημα, καθώς δεν είχε εξετάσει το κρίσιμο θέμα της συμμόρφωσης με τις αρχές της νομιμότητας και της ασφάλειας δικαίου, το οποίο τέθηκε αυτεπαγγέλτως στην παρούσα υπόθεση.
Καταλήγοντας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η επιβολή του διοικητικού προστίμου στην ραδιοφωνική εταιρεία ήταν παράνομη, καθώς πραγματοποιήθηκε εκτός του θεσμικού πλαισίου της διοικητικής αρμοδιότητας και κατά παράβαση των αρχών της νομιμότητας και της ασφάλειας δικαίου. Ως εκ τούτου, έκανε δεκτή την έφεση, παραμέρισε την πρωτόδικη απόφαση, συμπεριλαμβανομένης της διαταγής για τα έξοδα, και ακύρωσε την επίδικη διοικητική πράξη, επιδικάζοντας υπέρ της εφεσείουσας και εναντίον της Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου έξοδα ύψους €4.000, πλέον ΦΠΑ, εφόσον επιβάλλεται, για την πρωτόδικη διαδικασία και την έφεση. Λόγω της καθοριστικής αυτής κατάληξης, το Δικαστήριο δεν εξέτασε τον λόγο έφεσης που αφορούσε το δικαίωμα προφορικής ακρόασης. (δημοσίευση απόφασης: cylaw.org)
Σχόλια